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    课程政策有效执行的运行机制研究

    发布日期:2020-12-15 16:07 参考文献

      课程政策执行过程中嵌入机制、激励机制、动力机制与调适机制的协同运行,有助于消解课程政策执行梗阻,矫正课程政策执行偏差,提升课程政策执行力。

      作者简介:廖辉(1975- ),四川宣汉人,重庆师范大学教育科学学院教授,教育学博士,博士生导师,主要从事课程与教学论研究。重庆 401331

      内容提要:课程政策执行是课程政策过程的中介环节,是将课程政策目标转化为政策现实的唯一途径。课程政策执行过程中存在表现形式多种式样、程度深浅不一的偏差现象。通过研究发现,课程政策本身的因素、课程政策执行主体、课程政策执行资源与课程政策执行环境,是影响课程政策有效执行的四种关键因素。课程政策执行过程中嵌入机制、激励机制、动力机制与调适机制的协同运行,有助于消解课程政策执行梗阻,矫正课程政策执行偏差,提升课程政策执行力。

      标题注释:国家社会科学基金教育学一般课题“新高考时代普通高中教师教学胜任力研究”(BHA180161)。

      课程政策执行是课程政策过程的中介环节,作为一项复杂的社会实践活动,是实现课程政策目标的唯一途径。美国政策学者艾利森研究发现,在实现公共政策目标过程中,90%取决于政策的有效执行,10%则来自方案的确定。[1]课程政策作为一项公共政策,受多种因素的影响,文本形态的课程政策转化为现实形态的课程政策目标,并不是一个线性过程,从中央到地方、再到学校,往往要经历政策细化或再规划的过程。从本质上讲,课程政策执行过程是一个政策创新的过程。因此,如何规避课程政策执行过度偏离,在课程改革过程中发挥课程政策的规范和引领作用,成为课程改革过程中广受关注的一个现实问题。

      机械式执行又被称为照搬式执行。指课程政策执行者没有很好领会和理解课程政策的精神实质,没有充分考虑具体实际情况与条件的限制和形势变化,盲目机械照搬上级课程政策;在课程政策执行过程中不能具体问题具体分析,机械地教条式照搬照抄上级政策、盲目崇拜专家意见及其他地区和学校的经验。在单一制的组织框架下,地方政府和学校既要有责任执行国家课程政策,确保国家课程改革的目标和价值诉求得以有效落实,又要依据本地、本校的实际情况灵活地、创造性地执行政策。如果地方政府和学校机械地执行课程政策的相关规定,强调令行禁止、不折不扣,严格“照章”执行,不能从课程实践中获取有益的经验教训,当面临复杂环境和不利条件时,则往往无所适从,很难找到解决问题的有效途径和方法。

      课程政策执行者所执行的课程政策对自己不利时,就会制定与上级课程政策表面上相一致,而事实上却背离政策精神,偷梁换柱,执行着与上级课程政策不相一致的方案,使上级课程政策难以贯彻落实。替换性课程政策执行的典型表现就是“上有政策,下有对策”。一些地方政府部门和学校或对上级课程政策理解不透,或从自身立场和利益出发,制订出与上级课程政策表面上相一致,实际上却相违背的课程政策实施方案。比如,有研究者发现,在实践中常常出现以“研究性课程”来代替“综合实践活动课程”的情况,使综合综合实践活动课程走味。[2]替换性执行是课程政策执行偏差最为严重的表现形式,使课程政策遭到严重扭曲与异化,出现课程政策执行梗阻现象,导致课程政策执行环境恶化,增加解决课程政策执行问题的难度,严重阻碍课程政策目标的顺利实现。课程政策在执行过程中出现的变异和扭曲不仅不能解决原有政策问题,反而滋生新的课程政策问题,降低了国家课程政策的权威性和整合力。

      任何一项课程政策都是一个有机整体,要求在政策执行过程中全面贯彻落实。若课程政策执行者采取选择性执行行为,对课程政策的精神实质或部分课程政策内容断章取义,有意曲解,以部分代替整体,就会导致课程政策无法真正贯彻落实,背离课程政策的初衷。自利性是选择性课程政策执行的显著特征,政策执行者遵循“趋利避害”的原则行事。在新课程推进过程中,一些课程政策执行主体基于单位主义、利益至上的原则,对于自身利益较大,课程执行力度就大;对于自身利益较小,课程政策执行力度就小;对于自身没有利益,课程政策就不执行。[3]有调查发现,国家层面是完整意义上的“新课程改革”设计,在执行过程中却逐级演变为“新教材试验”“学习方式变革”“合作学习”,最后在村校一级就只是“拖桌子——学生四人小组学习”[4],使国家课程方案在执行中过程中变形走样。

      课程政策具有权威性和严肃性。象征性执行是在执行政策过程中敷衍塞责,做表面文章,使政策执行浮于表面、流于形式,课程政策被架空并未真正落到实处。特别是当课程政策内容不够明晰,地方政府和学校的政策理解能力又不强时,就会只做表面文章,缺乏具体的可供操作的实施细则或措施,难以迈出有实质意义的改革步伐。在相关绩效考核的压力下,一些地方政府和学校可能会采取观望行为或模仿学习行动。有研究者在全国范围内的调查发现:绝大多数地区和学校对校本课程和综合实践活动都持认可态度,大部分学校、年级开设一些综合实践活动,但大多停留在过去信息课或劳技课的基础上,真正开设研究性学习课程的很少,并且平均数低于2课时,到初二、初三更是不足1课时,甚至还有一些学校与一些年级,根本没有开设,与国家课程方案规定的3课时相差甚远。[5]

      附加性课程政策执行是指课程政策执行过程中,政策执行者常常附加一些原政策目标所没有规定的不当内容,盲目扩大政策外延,超越课程政策原有的规定和要求,调整的目标、对象、范围、力度发生变化,影响课程政策目标的实现。相关调查发现:“全国大多数地方学校开设课程门类:一、二年级8门-9门,三至六年级10门-11门。国家课程改革方案规定,国家课程一、二年级5门-6门,三至六年级8门-9门。两相比较可以看出,小学六个年级所开设的课程门类总体上随年级增长而增加,小学阶段实际开设的课程门类明显多于国家规定,存在随意增加现象。”调查还发现,国家规定小学三年级的数学周课时为3.9节-4.5节.实际情况却是5.3节,语文周课时为6节-6.6节,而实际情况却是7.91节;一些学校的五年级每周语文课竟然有19节之多。[5]存在随意增加课时现象,导致小学阶段数学、语文课时偏高。

      附加性课程政策执行的突出表现就是“搭便车”。课程政策执行者往往打着贯彻执行上级课程政策的旗号,自立一套,自行其是,推行反映自身利益的“土政策”。这些“土政策”与原课程政策存在一定相似性或相关性。它们被宣传为执行原课程政策的工具,或体现为原课程政策的细化,并与原课程政策捆绑在一起执行后,在政策质和量方面造成原课程政策的畸变和异化。

      课程政策目标的实现很大程度上与课程政策本身的因素密切相关。主要表现在以下三点:第一,课程政策的科学性和民主化。课程政策的科学性是课程政策有效执行的根本前提。科学的课程政策符合课程改革与发展的客观规律,最大限度地反映各种利益相关者的意志。课程政策的民主化,就是实现课程权力的分享,课程由统一化走向多样化。在课程政策的改革实践中,各国一般都致力在国家课程、地方课程和学校课程之间寻求适合本国国情的立足点。我国新一轮基础教育新课程改革实行有指导的逐步放权,建立国家、地方和学校三级课程管理体制的课程政策,充分体现课程政策的民主化。第二,课程政策的明确性与操作性。课程政策的具体明确性是对课程政策执行进行评估和监测的基础,是课程政策执行者的行动依据,是课程政策得以有效执行的关键。一项课程政策要能够有效执行,从操作和技术上来讲,实施方案和目标必须具体明确,政策措施和行动步骤也要具体明确。此外,课程政策目标要切实可行,可以进行比较和衡量。模棱两可、含混不清的课程政策往往无法有效执行,也容易引起课程政策界限不清和导致对课程政策随意变通。第三,课程政策的配套政策。课程政策是一个复杂系统,往往以政策群的形式表现出来。任何单项课程政策都是整个课程政策群的一个子系统,只有当课程政策配套、协调一致时,才能取得良好的课程政策整体效应。

      课程政策执行过程中出现偏差,很大程度上取决于政策执行者思想观念和本身素质。课程政策执行主体的思想、观念、态度和素质,是课程政策得以有效执行的必要条件。在社会与教育转型时期,课程政策执行主体本位主义、功利主义思想严重,对课程政策的执行通常就会打折扣,甚至搞出各种各样的“对策”,钻“政策空子”,出现政策执行中的“空传”现象。因此,课程政策有效执行需要各部门顾全大局、同心协力,发挥整体优势。课程政策执行者的管理能力与政策水平直接影响到课程任务的完成。若课程政策执行者尤其是领导者对课程政策精神实质的准确把握能力不强,就难以做好课程政策执行的宣传工作,不能制订出科学合理的课程政策实施方案与细则,难以有效沟通和协调各种关系,就很难争取到课程政策执行必需的各种资源。

      课程政策的有效执行需要人力资源、财力资源、信息资源和权威资源等充足的、必要的政策资源作为保证。(1)课程政策的执行,都需要投入一定的人力、物力和财力。财力资源和人力资源的投入应当既要满足课程政策执行活动的顺利开展,又要避免不必要的资源损耗。(2)信息是课程政策执行活动的必要条件。课程政策的有效执行,不仅需要获得足够的信息资源,而且还应当确保各种信息渠道畅通无阻。现实中,经常有信息不对称直接引发课程政策执行过程中的信息损耗,导致政策执行效益偏低。[6]要提高运用信息的效率,密切关注信息反馈,及时调整实施方案,以高效能的信息利用来谋取课程政策的高效益,确保课程政策目标的顺利实现。(3)权威是课程政策执行活动的一种重要而特殊的资源。课程政策执行是协同合作的共同活动,而共同活动的“首要条件要有一个能处理一切所属问题的起支配作用的意志”。[7]这个意志就是课程政策权威。课程政策是权威性与规定性的有机统一。建立课程政策的权威,使每个课程政策执行者服从它并相互协作,从而有助于课程政策的有效执行。

      课程政策的执行受所处社会环境的影响和制约。课程政策执行系统是一个开放的系统,需要不断地与外界环境进行双向的物质、信息与能量的交换,多重因素的相互作用与影响,产生十分复杂多样的课程政策效果。课程政策执行时时受所处社会环境的影响和制约,因此要保持对宏观环境的高度关注。课程政策执行的环境因素主要包括政治环境、经济环境和社会文化心理环境。一般来说,政治环境越民主,对课程政策执行的认同度就越高,越有利于课程政策的执行;经济越发达,物质保障就越强,课程政策执行的效率就越高;社会文化心理是一种潜在的社会力量,直接影响课程执行者的政策执行行为。课程政策执行若与社会大众的文化心理相符合,就会得到他们的拥护和支持,反之,则难以执行。总之,适宜的环境有助于课程政策的有效执行,反之,不良的环境必将妨碍课程政策的顺利实施。

      嵌入性概念最早见于英国学者卡尔·波兰尼对人类社会经济活动的分析。他指出,社会结构和社会传统对经济运行具有制约作用,经济活动是嵌入社会、宗教及政治制度之中的,经济系统内嵌于社会系统之中,并附属于社会。[8]正如人类的政治、经济等行为都是嵌入特定的社会结构之中的,对经济行为和社会行为的分析必须纳入社会关系结构之中,课程政策执行深受其所处的社会环境影响,已经“嵌入”我国的社会结构之中。课程政策执行要与我国的政治、经济、文化环境以及社会发展阶段相契合,嵌入复杂的社会关系网络之中,受其影响、形塑和规制。嵌入所要解决的核心问题是各个系统之间的物质交换和能量转移。课程政策执行活动首先要嵌入社会脉络之中,与特定的社会环境融为一体,形成特定的政策执行者之间的关系,构建课程政策执行系统与外部环境之间进行能量交换和传递的动力机制。

      课程政策执行系统必须适应环境,融入社会环境,实现与环境的适度嵌入,才能有效实现课程政策目标。课程政策执行的嵌入性主要体现在以下五点:(1)结构嵌入性。政治体制、社会结构、教育内部系统结构对课程政策执行的具有重要影响,实际上是指社会资源、权力的制度化安排所形成的固定结构的影响。(2)认知嵌入性。课程政策执行主体在政策执行过程中受制于个体的认知结构和思维模式。比如,学校在长期发展过程中所形成的“集体认知”对学校课程规划、课程运行以及课程管理所具有的影响。(3)文化嵌入性。课程政策执行主体在课程政策执行过程中受社会的传统课程价值观、信念、信仰以及区域历史文化的制约,不同文化背景所选择的课程政策行为也不同。文化嵌入性主要关注促成课程政策目标实现的共有信念和价值观对课程政策行为的影响。(4)关系嵌入性。社会文化资本对课程政策执行系统具有潜在影响,是信念、价值观、认知、文化、信任、公信力等社会文化资本形成的软环境对课程政策执行系统的软约束和推进作用。关系嵌入性影响课程政策行为主体和组织间的双向关系,如他们之间的信任、合作、资源组合与交换、共享性信息的维护与开发等,尤为关键的是课程政策行为主体间的紧密程度、信任与合作规范。(5)政治嵌入性。是指课程政策行为主体所处的政治环境、政治体制、权力结构对课程主体行为具有重要影响。一个国家的教育、课程体制与其政治体制具有高度的契合性,政府对推动区域内课程政策行为的引导、规范或限制作用非常明显。

      一项刚出台的新课程政策,一般只提出新的价值取向与课程理念,并没有对课程改革目标和课程政策工具做出具体明确的规定。在这种情况下,激励因素是课程政策有效执行的关键变量。激励机制主要体现在两个方面:一方面是中央对地方和学校的政治激励,主要体现在对地方政府官员和学校领导的晋升激励和问责约束;另一方面则聚焦于中央对地方和学校的经济激励,主要体现在课程政策执行过程中,经济利益对地方政府和学校课程政策执行行为的激励作用更为明显。政治激励是地方政府和学校进行课程政策创新和执行的合法性基础,有利于短时间内集中力量应对政策执行过程中的重点和难点问题。政治激励论凸显了上下级政府之间及学校的多方利益冲突。基于中国地方政府行为选择的制度环境,有研究发现:“横向问责机制不健全和纵向问责机制有限性,导致地方政府选择性履行职能,只有完善政治问责机制才能确保地方政府全面履行职能。”[9]因此,强化监督和问责机制是提升课程政策执行力的根本政治激励路径。经济激励与政治激励的逻辑不同,地方政府和学校课程政策执行行为受预期经济收益的影响更具根本性。因此,课程政策的有效执行需要政府结合政治激励,在前期给予大量的财政投入,形成有效的经济激励机制。

      政治激励与经济激励所构成的激励机制对课程政策执行的影响,为我们理解地方政府和学校的课程政策行为选择提供了新的理论视角,也为推进课程政策可持续发展、优化课程政策执行效果提供启示。激励机制作为一种制度安排与设计,是影响课程政策执行多样性的内在源泉和决定因素,能够有效规范课程政策执行者的行为选择。在课程政策执行过程中,课程政策执行者之间的冲突与矛盾主导了政策执行的方向、力度和政策效果。课程政策决策者需要认真考量激励结构的设计以及其如何影响课程政策实践的发展,在此基础上提供激励安排,实现国家、地方与学校三方利益共赢。

      我国基础教育实行的是国家宏观指导下由地方负责、分级管理的教育管理体制,在这种体制下,课程政策的推动力主要来自政府自上而下的行政推动与自下而上的学校变革性实践,是“外生”与“内源”两股力量共同作用的结果。

      课程政策执行自上而下的行政推动,秉持方法论整体主义理念,主张课程政策是先由国家规划或制定,然后被地方政府教育行政部门与学校细化为各项具体政策并具体加以执行。课程政策执行“自上而下”的行政推动,充分体现了行政组织的层级原则,它追求的是政策理性与政策效率,是韦伯式的科层理论传统在课程政策执行领域的彰显。课程政策执行过程中地方政府和学校拥有一定的自由裁量权,有利于实现课程政策创新的动力和活力。我国基础教育课程政策基本上采用自上而下的执行模式,由教育部统一组织和领导,有计划、按步骤地逐渐展开。从政府一系列课程政策的颁布开始,由政府逐级向学校推进。在课程改革初期,自上而下课程政策执行模式应是一种优先择取路径,有利于保障整体利益的实现,保证课程政策执行的效率,统一课程政策集体行动。自上而下的行政推动需要特别突出课程政策决策者的政策目标,政策目标必须清晰和具体,并且为政策执行者所共同理解和认可,成为课程政策有效执行的一个重要条件。

      课程政策执行自下而上的策略,秉持方法论个体主义理念,倡导应该基于地方政府和学校的课程政策自主裁量权,来适应复杂的课程政策情境,强调通过地方政府和学校的基层课程执行者的参与和互动,在解决课程问题的过程中影响、改变和完善课程政策。“我们不应该假定政策制定者能够完全控制执行组织与执行过程;上层控制的传统做法无助于政策执行过程中相关问题的解决。要解决科层控制的内在缺陷,提高政策执行的效率与质量,需要充分利用基层的自由裁量权。”[10]我国在新课程改革的推进过程中,通过课程政策创新试点,一些地方政府与学校发挥了非常积极主动的角色,表现出巨大的课程改革的创造力与活力。中国基层改革的制度创新的动力主要在于中国的制度结构有一种非常强大的适应能力,虽然其中同时存在着许多非确定性的因素,但最主要的是它为地方的实验创造了足够的弹性空间与机会,来克服由于体制障碍与固化,能够比较灵活有效地把握时代特征与机遇。[11]其中,政府与学校扮演了重要的课程改革的先行者角色,为改革积累了经验和教训。新课程政策只是提出了总体原则和价值导向,并没有明确规定课程政策的具体目标和措施,基层地方政府和学校课程政策执行者具有很大的自主裁量权和策略空间,采取适当的权宜措施,构建一个有效适应环境的动态课程政策执行框架。因此,应该从基层课程政策执行存在的实际情况出发,充分发挥基层课程实践者在课程政策执行过程中的自主性和创新能力,不仅有利于探索新的课程政策工具,也为完善新课程政策提供了改革的试错机会。

      课程政策的执行并不是一个简单的线性发展过程,而是一个复杂的动态平衡过程。课程政策执行者(机构、组织或人员)与课程政策受影响者之间的政策执行过程是一个相互调适的过程,它们之间相互调适的程度决定了课程政策是否有效执行。在课程政策执行过程中,课程政策方案自身需要面对具体的教育情境和特定的执行者做出改变和革新,相互调适的课程政策执行逻辑主要体现在以下四点。第一,课程政策执行者与课程政策受影响者之间的课程价值观、改革诉求和利益并非完全一致,需要彼此双方通过有效交流、合作、协商与妥协等方式,基于课程政策上的共同利益,确定一个相互认同、接受的课程政策执行方式。第二,课程政策执行的目标、手段与策略可随着环境因素的变化而变化,富有弹性和空间。第三,课程政策执行者与受影响者双方在相互调适过程中处于平等的地位,它们之间的调适过程是一个双向的信息交流过程。第四,课程政策受影响者的课程价值、观念与利益在政策执行过程中将反馈到课程政策上,从而影响课程政策执行者的课程政策行为选择。

      课程政策执行过程必然涉及妥协、沟通、交易或联盟的一系列活动,体现其“互惠性”。调适性课程政策执行的基本逻辑在于对恰适性的追求,政策执行者既要具体细化课程政策方案,又要对部分操作性内容做出适当变通。有研究发现:中国公共政策过程中存在自下而上的政策“变通”现象,政策执行者在未得到政策制定者的正式准许以及未通过改变政策的正式程序的情况下,可自行做出决策,推行一些新规则,变通后的规则依靠绩效而获得合法性。[14]“变通”就是对课程政策调适性机制的一种形象表达。可见,课程政策执行者不是消极、被动地执行政策,受影响者也不是消极、被动地接受政策,两者在相互调适的过程中同时也起到影响课程决策的作用。总之,成功的课程政策方案有赖于课程政策的有效执行,而有效的课程政策执行则有赖于成功的相互调适。

      [2]何杰.论基础教育课程政策执行的有效性[J].当代教育科学,2006(3):18.

      [3]张茂聪,胡伟.县域课程政策执行力:困境与对策[J].中国教育学刊,2012(4):6-7.

      [4]杨小微.新课程实施中若干问题的反思[J].教育研究与实验,2007(4):21.

      [5]翟帆.国家义务教育课程方案为何在执行中走样[N].中国教育报,2005-12-04(3).

      [6]樊亚峤.信息不对称与课程政策执行[J].教育发展研究,2009(12):63.

      [7]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯选集:第二卷[M].北京:人民出版社,1995:553.

      [9]郁建兴,高翔.地方发展型政府的行为逻辑及制度基础[J].中国社会科学,2012(5):95.

      [10]陈庆云.公共政策分析[M].北京:北京大学出版社,2006:161.

      [11]科斯,等.财产权利与制度变迁[M].上海:上海人民出版社,1991.50-112.


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